Velbrück Wissenschaft MAGAZIN

In ihrem Artikel für das Velbrück Wissenschaft Magazin erläutert Sarah Schulz, in dichtem Bezug zu ihrer Studie »Die freiheitliche demokratische Grundordnung. Ergebnis und Folgen eines historisch-politischen Prozesses«, wie deutsche Sicherheitsbehörden versuchen, sich als fraglos neutrale Instanzen des Demokratieschutzes zu inszenieren. Die Autorin kritisiert, dass eine Institution wie der Verfassungsschutz, die in den letzten Jahren von einem Skandal in den nächsten rutschte, für sich die Legitimität beansprucht, zu entscheiden, wer als ›Extremist‹ und damit als Feind der Demokratie zu gelten hat. Beim vorliegenden Text handelt es sich um eine Vorabveröffentlichung aus folgendem, voraussichtlich im Herbst erscheinenden Buch: »›Extrem unbrauchbar‹, Bildungsstätte Anne Frank edition 2«, herausgegeben von Katharina Rhein & Tom Uhlig. Berlin: Verbrecher Verlag 2019.

»Extremismus« ist kein juristischer Begriff.[1] Zumindest ist dies die bisher einschlägige Erkenntnis einer kritischen Auseinandersetzung mit der »Extremismus«-Theorie und der Rechtsextremismusforschung. Die Definitionsmacht darüber, wer »Extremist« ist, liegt gar bei den Verfassungsschutzbehörden. »Extremismus« ist also nicht nur kein Rechtsbegriff, sondern vor allem ein verwaltungstechnischer Begriff, der es Exekutivbehörden ermöglicht, zu definieren, wer politisch legitim handelt und wer nicht.

Nun ist die Verbannung des »Extremismus«-Begriffs aus der juristischen Sphäre auch beruhigend. Rechtsbegriffe umgibt eine ›Aura‹ der Neutralität. »Extremismus« hingegen ist eben kein neutraler Begriff, sondern ein politischer Begriff, durchaus auch »Kampfbegriff«[2] . Es gibt also per se keine »Extremist*innen«, sondern es gibt Menschen oder Bewegungen, die aus politischen Gründen von Exekutivbehörden als solche bezeichnet werden. Dass allerdings zunächst herausgestellt werden muss, das die Klassifizierung in »extremistisch« oder demokratisch keine neutrale Rechtsentscheidung, sondern eine politische ist, zeigt, dass die »Extremismus«-Theorie irgendwie doch mit der rechtlichen Sphäre verbunden ist und daraus auch Autorität und Geltung schöpfen kann. Dieses »irgendwie« ist Gegenstand des folgenden Beitrags.

Die Notwendigkeit herauszustellen, dass »Extremismus« kein Rechtsbegriff ist, zeigt, dass es so scheint als sei der »Extremismus«-Ansatz eine objektive, nach klaren und transparenten Kriterien funktionierende Theorie.[3] Zum einen liegt das natürlich im Alltagsverständnis von Wissenschaft begründet. Wissenschaft erscheint neutral und objektiv, vor allem aber unpolitisch. Doch Wissenschaft baut immer auf bestimmten Prämissen. Neutral ist sie nie, maximal ist sie intersubjektiv nachvollziehbar. Darüberhinaus ist gerade der »Extremismus«-Begriff von vielen ob seiner mangelnden Bestimmtheit und inneren Widersprüchlichkeit kritisiert worden, intersubjektive Nachvollziehbarkeit lässt also zu wünschen übrig.

Zum anderen ist der normative, wissenschaftliche »Extremismus«-Ansatz eng mit dem behördlichen verzahnt. [4] Und es liegt an genau ebenjener Verknüpfung mit den Verfassungsschutzbehörden, die dem »Extremismus«-Ansatz eine derartige Glaubwürdigkeit verschafft. Denn dieser sogenannte administrative »Extremismus«-Ansatz beruft sich auf einen gesetzlichen Auftrag zum Schutz der Demokratie.[5]

Um nun zu verstehen, wie eine exekutive Behörde, die systematisch Skandale produziert, als glaubwürdige Institution in Sachen Demokratieschutz agieren kann, muss gefragt werden, wieso überhaupt eine staatliche Kontrollinstanz das Handeln von Bürger*innen überwachen und beurteilen kann. Wer gibt ihr das Recht dazu und wie wird das begründet? Noch vor den eigentlichen Formulierungen der Verfassungsschutzgesetze muss hierzu grundsätzlich das Konzept der »wehrhaften Demokratie« und dessen Annahmen zum Verhältnis von Demokratie und Rechtsstaat kritisch beleuchtet werden. Denn nur wenn behauptet ist, dass der Rechtsstaat eine Grenze für die Demokratie darstellt, können staatliche Institutionen demokratischem Handeln einen Riegel vorschieben. Durch dieses Gegeneinander von Demokratie und Rechtsstaat wird unterstellt, dass das Handeln der Bürger*innen vom Staat kontrolliert werden muss, obwohl gerade die Freiheit zu politischem Handeln dem Staat historisch abgerungen wurde und rechtsstaatliche Prinzipien die staatliche Exekutive in ihrer Machtausübung begrenzen sollten.

»Aktiv kämpferisch« gegen die fdGO

Das »Extremismus«-Modell dient zur Markierung von »extremistischem« Handeln, das gegen den »demokratischen Verfassungsstaat«[6] gerichtet ist. Wenn ein solches Handeln von den Verfassungsschutzbehörden erkannt wird, gibt es unterschiedliche Mittel, um die bundesrepublikanische Demokratie vor diesen Gruppen oder Personen, die so handeln, zu ›beschützen‹. Das nennt sich dann »wehrhafte Demokratie«.

Nun sind »Extremismus« und »demokratischer Verfassungsstaat« zwar politische bzw. politikwissenschaftliche Begriffe, aber sie haben eine Entsprechung in der juristischen Sphäre. In dieser heißt es, dass es um eine »aktiv kämpferische aggressive Haltung«[7] geht, die sich in einem planmäßigen Handeln gegen die »freiheitliche demokratische Grundordnung« (fdGO) niederschlägt. Dieses Handeln muss nach neuester Rechtsprechung auch potentiell von Erfolg gekrönt sein.[8] Der »demokratische Verfassungsstaat« findet dabei sein juristisches Synonym in der fdGO. Und so wie »Extremismus« seinen Inhalt durch die Entgegensetzung zum »demokratischen Verfassungsstaat« gewinnt,[9] erhält auch das planmäßige Handeln mit aggressiver Haltung seine inhaltliche Füllung durch die Abgrenzung von der fdGO.[10]

Die oben angegeben Verweise auf das Bundesverfassungsgericht stammen aus zwei Verfahren zu Parteiverboten: Das KPD-Verbot von 1956 und das Urteil zur NPD von 2017. Die Möglichkeit von Parteiverboten ist in Art. 21 Abs. 2 und 4 GG geregelt. Dort heißt es,

»(2) Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig.

(4) Über die Frage der Verfassungswidrigkeit nach Absatz 2 [...] entscheidet das Bundesverfassungsgericht.«

Aus der juristischen Sphäre in die politikwissenschaftliche übersetzt heißt das, dass »extremistische« Parteien vom Bundesverfassungsgericht verboten werden können, wenn sie tatsächlich daran arbeiten, den »demokratischen Verfassungsstaat« abzuschaffen.

Präventiv, wertgebunden und abwehrbereit

Schaut man in die Geschichte der Nationalstaaten sind solche Schutzmechanismen des Staates nichts Neues. Der Hochverrat, die Störung der »Ruhe und Ordnung« oder Beleidigungen staatlicher Oberhäupter sind bekannte Straftatbestände. Wir sind hier zwar im Bereich des politischen Strafrechts, doch auch die »wehrhafte Demokratie« muss in diesen Kontext gestellt werden. Das Konzept ist eine Sonderform, die strafrechtliche und verfassungsrechtliche Instrumente vereint.

Bleiben wir zunächst beim Strafrecht. Dieses dehnte sich im Laufe der letzten Jahrhunderte aus. Es wurde weniger martialisch und will Straftaten im Vorfeld verhindern, anstatt mit heftiger Repression im Nachgang abzuschrecken. Die Befolgung der Regeln soll durch eine berechenbare Strafandrohung freiwillig sein. Zugleich erhöhte sich aber die Zahl der Straftatbestände und ihr festgelegter eigentlicher Beginn verlagerte sich vor. Es geht also nicht mehr nur um zum Beispiel tatsächlich ausgeübte Gewalt, sondern auch um deren Androhung. Dies schuf einen Raum für abstrakte und moralisch aufgeladene Tatbestände.[11] Dabei wird dann auch die unterstellte Absicht relevant, also mithin schwer nachzuweisende subjektive Vorstellungen oder Ideen. Ein historisches Beispiel dafür ist das Bismarcksche »Gesetz gegen die gemeingefährlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie«.[12] Politische Justiz ist so zu einem »Notbehelf der Politik«[13] geworden, der politische Konflikte über juristische Verfahren lösen lässt.

Im »Extremismus«-Ansatz, ob nun wissenschaftlich oder behördlich, wird die »wehrhafte Demokratie« nicht in der Tradition des politischen Strafrechts verortet; manchmal wird sie gar explizit vom Staatsschutzgedanken abgegrenzt.[14] Dabei ist sie ein Paradebeispiel: Sie soll nämlich ein Dreiklang aus Wertgebundenheit, Abwehrbereitschaft und Vorverlagerung des Demokratieschutzes sein.[15] Abstrakte und moralisierende Tatbestände, Überwachung nach Verdacht, Unterstellung von Absichten, Prävention und entsprechende Repressionsmaßnahmen kennzeichnen die »wehrhafte Demokratie«.

Rechtsstaat gegen Demokratie

Die explizite Abgrenzung vom strafrechtlichen Staatsschutz geschieht im »Extremismus«-Ansatz mit dem Verweis darauf, dass die »wehrhafte Demokratie« ja nicht den Staat, sondern die demokratische Staatsform schütze. Um diese Staatsform näher zu bestimmen, wird in der »Extremismus«-Theorie tief in die Kiste der politischen Ideengeschichte gegriffen.[16] Herausgeholt werden verallgemeinerte Prinzipien und Werte[17] oder »liberale Grundideen«.[18] Dieses Sammelsurium bekommt dann verschiedene Namen, die gelegentlich auch als Synonyme funktionieren: »freiheitliche demokratische Grundordnung«, »demokratischer Minimalkonsens«, »demokratischer Verfassungsstaat«, »freiheitliche Demokratie«, »demokratische Spielregeln«. Das gilt übrigens auch für das Bundesverfassungsgericht, das den Begriff fdGO gern ersetzt durch »freiheitliche Demokratie«, »freiheitliche Ordnung«, »freiheitlicher demokratischer Rechtsstaat«.[19]

Die »wehrhafte Demokratie« soll nun nun diese Grundgedanken, diesen Kern demokratischer Staatlichkeit (= fdGO) und eben nicht den Staat selbst schützen. Zugleich wird dieser Kern als unabänderlicher Wert gesetzt, der quasi über den Gesetzen steht. Obendrein dient er seiner eigenen Einschränkung: Der Rechtsstaat (= »demokratische Spielregeln«) wird der Demokratie (= politische Freiheit und Teilhabe) entgegengehalten. Die »liberalen Grundideen«[20] scheinen eine Gefahr für sich selbst zu sein. Denn würden sie immer für alle uneingeschränkt gelten, so die Annahme, dann schaffen sie sich selbst ab, da sie missbraucht werden könnten. Dies würde zum »Selbstmord«[21] der Demokratie führen. So heißt es dann auch in Art. 18 GG, dem zweiten wichtigen Artikel zur »wehrhaften Demokratie« im Grundgesetz:

»Wer die Freiheit der Meinungsäußerung, insbesondere die Pressefreiheit (Artikel 5 Abs. 1), die Lehrfreiheit (Artikel 5 Abs. 3), die Versammlungsfreiheit (Artikel 8), die Vereinigungsfreiheit (Artikel 9), das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Artikel 10), das Eigentum (Artikel 14) oder das Asylrecht (Artikel 16a) zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbraucht, verwirkt diese Grundrechte. Die Verwirkung und ihr Ausmaß werden durch das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen.«

Diese Möglichkeit zur Grundrechtsverwirkung ist neben dem Parteiverbot ein weiteres Instrument der »wehrhaften Demokratie«. Der Artikel regelt, dass einer »extremistisch« handelnden Person vom Bundesverfassungsgericht ihre politischen Grundrechte aberkannt werden können. In der Geschichte der Bundesrepublik ist es nie zu einem solchen Ausspruch durch das Bundesverfassungsgericht gekommen; es gab aber Anträge auf solche Verfahren.[22]

Diese Konstruktion der »wehrhaften Demokratie« ist dennoch interessant. Sie setzt nämlich die Möglichkeit eines Missbrauchs politischer Freiheit voraus. Und wenn es einen Missbrauch gibt, gibt es offensichtlich auch einen ›richtigen‹ Gebrauch. Die Grenze zwischen Miss- und Gebrauch wird zwar letztinstanzlich nur vom Bundesverfassungsgericht bewertet, im Vorfeld aber, sind die Verfassungsschutzbehörden tätig und handeln nach ihrem Gutdünken. Dort wird entschieden, ob die politischen Rechte ausgenutzt[23] oder missbraucht[24] werden.

Um nun etwas politikwissenschaftlicher zu sprechen: Wir haben es hier mit Exekutivbehörden zu tun, die über die Art und Weise der Benutzung politischer Freiheitsrechte entscheiden. Das ist angesichts der Geschichte dieser politischen Rechte höchst seltsam. Denn Rechtsstaatlichkeit war in der Entstehung bürgerlicher Staatlichkeit eine Forderung, die vor allem die ausufernde Exekutivgewalt an die Kandare nehmen sollte. Das heißt, staatliche Willkür sollte durch Transparenz, klare Regeln und Gleichheit für alle so weit wie möglich zurückgedrängt werden. Um dies zu erkämpfen, waren gerade politische Rechte wie die Versammlungs- und Meinungsfreiheit nötig. Im Konzept der »wehrhaften Demokratie« werden nun genau diese Forderungen und Rechte »für die die Bürger im 18. Jahrhundert auf die Barrikaden gingen«[25] von der staatlichen Exekutive auf ihre ›richtige‹ Anwendung überprüft.

Neben Grundrechtsverwirkung und Parteiverbot gibt es im Konzept der »wehrhaften Demokratie« noch weitere Instrumente. Beobachtung und Berichte der Verfassungsschutzbehörden gehören hierzu, genauso wie die Möglichkeit zum Verbot von Vereinigungen durch die Innenministerien des Bundes oder der Länder (Art. 9 Abs. 2 GG). Strafrechtlich relevant sind die Verunglimpfung der Staatsorgane und ihrer Repräsentant*innen, die Verwendung verfassungsfeindlicher Symbole, Agent*innentätigkeit oder Vorbereitungen zu den demokratischen Rechtsstaat untergrabenden Gewalttaten (§§84–91a StGB). Außerdem spielen an dieser Stelle die Straftatbestände der Bildung einer kriminellen oder »terroristischen« Vereinigung und der Volksverhetzung eine Rolle (§§ 129–130 StGB).

Daneben ist der Wesensgehalt des Grundgesetzes durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützt. Die sogenannte Ewigkeitsklausel erklärt Art. 1 und Art. 20 GG sowie den grundsätzlich föderalen Aufbau der Bundesrepublik für unabänderlich. Außerdem können Bundesrichter*innen bei Verstößen gegen die Grundsätze des Grundgesetzes (Art. 98 Abs. 2 GG) in den Ruhestand versetzt werden. Staatsbedienstete müssen sich durch ihr »gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Einhaltung eintreten« (Art. 33 GG iVm § 33 Abs. 1 Beamtenstatusgesetz). Auch der Bundespräsident kann wegen vorsätzlicher Verletzung des Grundgesetzes angeklagt werden (Art. 61 GG).

Es fällt auf, dass es eigentlich einige Instrumente gibt, die gerade die staatlichen Institutionen selbst, insbesondere Exekutive und Judikative, an ihre Verpflichtung auf das Grundgesetz erinnern. Gerade jedoch die Exekutive gerät selten in den Verdacht »extremistisch« zu sein. Oder erinnert sich jemand daran, dass in der »Extremismus«-Theorie eine der jüngsten Verschärfungen von Polizeigesetzen als »extremistisch« bezeichnet wurde?

In der Entwicklung der »wehrhaften Demokratie« geht eben es vor allem darum, die Bürger*innen in der Ausübung ihrer politischen Freiheitsrechte zu beurteilen, nicht darum einer potentiell die Demokratie bedrohenden Exekutive Einhalt zu gebieten. Demokratie wird hier vom Staat her definiert. Das ist besonders verwunderlich, wenn auf die geschichtliche Legitimation der »wehrhaften Demokratie« geblickt wird. Denn sie stellt ja angesichts des Nationalsozialismus ein »Nie wieder!« dar. Sie soll verhindern, dass faschistische Bewegungen die Demokratie abschaffen. Ein historisch, juristisch zeitgeschichtlich und politikwissenschaftlich informierter Blick auf die Transformation von der liberalen Weimarer Republik zum nationalsozialistischen Regime würde allerdings deutlich machen, dass gerade die staatliche Abschaffung der politischen Grundrechte und rechtsstaatlichen Prinzipien Startschuss für die Etablierung des NS-Regimes war.[26]

Wer überprüft hier eigentlich wen?

Bleiben wir nun etwas historischer: Woher kommt die Idee, dass gerade die staatliche Exekutive und die Justiz befähigt sind, die Anwendung politischer Freiheitsrechte durch die Bürger*innen zu beurteilen, also einen Missbrauch feststellen zu können? Die Frage setzt noch vor der Kritik der eigentlichen »Extremismus«-Theorie an. Sie kontextualisiert den »Extremismus«-Ansatz in einer deutschen staatsrechtlichen Denktradition und ordnet ihn in einen Kampf um die Deutung des Scheiterns der Weimarer Republik ein.

Der Präventionsgedanke der »wehrhaften Demokratie« geht davon aus, legales aber illegitimes politisches Handeln zu erkennen und seine Gefahren einzudämmen. Es bestehe, so die Annahme, die Möglichkeit, dass »Extremist*innen« zwar legale Methoden anwenden, ihr »Fernziel« (BVerfGE 5, 85, 227) es jedoch sei, die Demokratie zu stürzen.

Schon die Unterscheidung zwischen legitim und illegitim deutet darauf hin, dass die Ansicht, »Extremismus« sei kein Rechtsbegriff, zwar nicht falsch ist, aber noch nicht die ganze Wahrheit enthält. Ja, es geht um Legitimität, nicht um Legalität. Legitimität, auch wenn in der Rechtswissenschaft verwendet, ist zunächst ein politikwissenschaftlicher bzw. politischer Begriff. Legitimität rechtfertigt Herrschaft. Nun ist dies nicht gänzlich unjuristisch. Herrschaft kann, wenn nicht durch Gott oder ähnliches, mit Recht begründet werden; dann ist sie rechtmäßig, also legitim. Aber wann ist etwas rechtmäßig Recht? Recht und Politik sind nicht trennscharf und auch Legalität und Legitimität haben ein wechselseitiges Verhältnis.

An genau dieser Stelle baut die »Extremismus«-Theorie auf einer staatsrechtlichen Tradition, die eine mindestens als demokratieskeptisch zu bezeichnende Position in der deutschen Rechtsstaatsentwicklung einnimmt. Die »Extremismus«-Theorie entwickelte sich aus einer autoritären, das Recht bzw. den Rechtsstaat gegen die Demokratisierung in Stellung bringenden Position. Eine liberale Position versteht, dass Rechtsstaat und Demokratie sich gegenseitig bedingen. Gerechtigkeit entsteht hierbei allein durch das rechtmäßige Zustandekommen der Gesetze. Die demokratische Legalität macht die Legitimität der Demokratie aus.[27] Nicht mehr und nicht weniger.

In der entgegengesetzten Position ist dem demokratischen Prozess ein Riegel vorgeschoben. Hier beurteilen Exekutive und Judikative den demokratischen Gesetzgeber nach Maßstäben, die über den Gesetzen stehen. Hier werden irgendwelche über dem Recht stehenden Werte in Stellung gebracht, um demokratisches Handeln oder demokratisch zu Stande gekommene Gesetze zu überprüfen. Damit »emanzipiert« sich quasi die Justiz von der Verfassung.[28] Wenn diese Justiz nun den Verfassungsschutzbehörden den Einschätzungsspielraum überlässt, dann ist derjenigen staatlichen Gewalt, die am bedrohlichsten für die Demokratie ist und gegen die sie erkämpft wurde, die Macht zugesprochen, zu entscheiden, wann etwas demokratisch und wann etwas »extremistisch« ist. Genau dies hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum Radikalenerlass der 1970er Jahre getan.[29] So kann sich auch der Verfassungsschutz als »talking head«[30] verstehen, der »die Verfassung vor dem Bürger und den Bürger gleichsam ›vor sich selbst‹«[31] schützt.

»Demokratierettung durch Demokratieverkürzung«

Gerade die Formalität der Gesetze, also dass sie für alle gleichermaßen gelten, ist treibende Kraft im gesellschaftlichen Demokratisierungs- und Transformationsprozess.[32] Politische Gleichheit und damit einhergehende politische Rechte ermöglichen allen die Beteiligung am Entstehungsprozess der Regeln, an die sie sich halten sollen.

Die »wehrhafte Demokratie« als Überprüfungspraxis politischen Handelns offenbart die Abneigung gegen diesen demokratischen Prozess. Sie ermächtigt gerade Exekutivbehörden zur Kontrolle des politischen Handelns. Dabei ist die Zurückdrängung einer willkürlichen Exekutivgewalt und damit ihre rechtsstaatliche Begrenzung gerade Ergebnis eines umkämpften politischen Prozesses gewesen. In der »wehrhaften Demokratie« wird nun dieses Ergebnis – der Rechtsstaat – gegen die Bürger*innen in Stellung gebracht. Das imaginiert »Demokratierettung durch Demokratieverkürzung«.[33] Dass staatliche Behörden sich an Regeln zu halten haben und dass diese transparent für alle zugänglich sind, dass sie ihre Gewalt nicht willkürlich, sondern zumindest nachvollziehbar ausüben, ist Grundbedingung für die Demokratie. Sie müssen kontrolliert werden. In der »wehrhaften Demokratie« aber werden auf paternalistische Weise die Bürger*innen von der Exekutive kontrolliert und der Staat vor einer »demokratiefeindlichen Legislative«[34] geschützt. Die »wehrhafte Demokratie« verkörpert eine konservative und etatistische Abneigung gegen rationales Recht und dem mit ihm koinzidierenden freien und gleichen demokratischen Prozess.